電力安全生產(chǎn)形勢、差距和對策
電力工業(yè)是國家的經(jīng)濟(jì)命脈。改革開放以來,我國電力工業(yè)得到了飛速發(fā)展,逐步縮小了與世界發(fā)達(dá)國家的差距。1996~2000年期間,我國新增發(fā)電裝機(jī)容量102 GW,年均20.4 GW,占世界年新增發(fā)電裝機(jī)容量的30%左右,居世界首位。2000年,我國發(fā)電量為1 368.5TW·h,發(fā)電裝機(jī)容量為319 GW,均居世界第二位,僅次于美國。
目前,中國電力行業(yè)員工總數(shù)約180萬。按照現(xiàn)行管理模式,電力工業(yè)主要由國家電力公司、廣東電力公司、內(nèi)蒙古電力公司、海南電力公司負(fù)責(zé)運(yùn)營,售電量比例分別為國電90.8%、廣東電力7.9%、內(nèi)蒙電力0.8%、海南電力0.5%。其中,國家電力公司資產(chǎn)隸屬國務(wù)院,其他電力公司隸屬地方政府。在發(fā)電領(lǐng)域,各種形式的投資主體均存在,國電資產(chǎn)約占50%。
電力工業(yè)所涉及的領(lǐng)域比較廣泛,包括水、火、核、風(fēng)能發(fā)電運(yùn)行,電力傳輸和分配,大型電力項(xiàng)目的設(shè)施和施工,機(jī)械設(shè)備的加工和安裝,以及其他以電力生產(chǎn)為對象的服務(wù)性領(lǐng)域。
電力行業(yè)的安全管理的內(nèi)容包括:電網(wǎng)安全、人身安全、設(shè)備安全。
由于行業(yè)的公用性特點(diǎn),電網(wǎng)事故影響面大、蔓延速度快、后果嚴(yán)重。大的電網(wǎng)事故可能造成幾個(gè)省的全部停電,進(jìn)而帶來政治、經(jīng)濟(jì)混亂,甚至危及國防,而且大電網(wǎng)事故從開始發(fā)生到電網(wǎng)崩潰,一般在幾分鐘甚至幾秒鐘即告結(jié)束。大電網(wǎng)事故的災(zāi)難性后果在國外已有很多例子。1996年美國、馬來西亞、新西蘭相繼發(fā)生大停電事故,造成的損失難以估量。因此,在安全工作中,電力行業(yè)將電網(wǎng)安全作為安全工作的重中之重。
由于電力行業(yè)的生產(chǎn)特點(diǎn),工業(yè)環(huán)境中電力、轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)械、高溫、高壓、高空作業(yè)、化學(xué)有毒物質(zhì)、鍋爐壓力容器、易燃易爆物品等等危險(xiǎn)源都大量存在,涉及專業(yè)非常多,如何避免人身傷亡事故,也是電力行業(yè)安全工作的重要內(nèi)容之一。
由于電力是資金和技術(shù)密集性產(chǎn)業(yè),電力設(shè)備價(jià)格昂貴,設(shè)備事故不僅會(huì)給公司造成巨大財(cái)產(chǎn)損失,同時(shí)也會(huì)直接導(dǎo)致電網(wǎng)事故。因此,保證設(shè)備安全也是電力企業(yè)安全工作的內(nèi)容。
1 我國電力安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀與形勢
1.1 法規(guī)制度狀況
1.1.1 按層次分類
我國電力行業(yè)的法規(guī)制度層次如圖1所示。按層次分類,每一層次都有相應(yīng)的比較完善的安全管理制度體系。
圖1 電力行業(yè)的法規(guī)制度層次
(1) 國家頒布的法規(guī)。一般為強(qiáng)制性法規(guī),例如:《中華人民共和國電力法》、《電力供應(yīng)與使用條例》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》、《供電營業(yè)規(guī)則》等。
(2) 行業(yè)法規(guī)。包括IEC(國際電工委員會(huì))、IEEE(美國電氣與電子工程師學(xué)會(huì))、電力、機(jī)械、建筑等強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn),其中以電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主。
(3) 國家電力公司頒布的法規(guī)。包括國家電力公司系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理規(guī)定、規(guī)程、制度等,例如近期頒發(fā)的《安全生產(chǎn)工作規(guī)定》、《安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲規(guī)定》、《電業(yè)生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)程》、《防止電力生產(chǎn)重大事故的二十五項(xiàng)重點(diǎn)要求》、《安全生產(chǎn)監(jiān)督規(guī)定》。
(4) 網(wǎng)省電力公司制定的制度。根據(jù)各自管理范圍制定。
(5) 發(fā)供電施工企業(yè)制定的制度。根據(jù)設(shè)備狀況和施工條件制定。
(6) 服務(wù)性公司制定的制度。根據(jù)其性質(zhì)制定。
1.1.2 按性質(zhì)分類
電力安全法規(guī)制度按照其內(nèi)容和性質(zhì)分類,包括組織管理性安全法規(guī)制度、操作安全制度、技術(shù)管理性安全法規(guī)制度、技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn),見圖2。
圖2 安全法規(guī)制度的性質(zhì)分類
(1) 組織管理性安全法規(guī)制度。從組織上和管理上保證安全,例如《安全生產(chǎn)工作規(guī)定》、《安全生產(chǎn)監(jiān)督規(guī)定》、《安全生產(chǎn)獎(jiǎng)懲規(guī)定》等。
(2) 作業(yè)安全制度。保證作業(yè)人員在執(zhí)行作業(yè)任務(wù)過程中的安全,如《電業(yè)安全工作規(guī)程》等等。
(3) 技術(shù)管理性安全法規(guī)制度。從技術(shù)角度對設(shè)備實(shí)行安全管理,例如《電力設(shè)備預(yù)防性試驗(yàn)規(guī)程》、《繼電保護(hù)和安全自動(dòng)裝置技術(shù)規(guī)程》、《發(fā)電廠金屬技術(shù)監(jiān)督規(guī)程》等等。
(4) 技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)。對設(shè)備規(guī)定應(yīng)達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),例如安全工器具的耐電壓、耐應(yīng)力強(qiáng)度,電氣設(shè)備的外絕緣水平,發(fā)電廠接地網(wǎng)的接地電阻等方面的具體標(biāo)準(zhǔn)。
1.1.3 按對象分類
按照作用對象分類,電力安全法規(guī)制度包括綜合管理、發(fā)電運(yùn)行和維護(hù)、輸電運(yùn)行和維護(hù)、供電運(yùn)行和維護(hù)、電力建設(shè)類,見圖3。
圖3 安全法規(guī)制度的作用對象分類
(1) 綜合管理類。例如《安全生產(chǎn)工作規(guī)定》、《電力生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)程》以及各類安全生產(chǎn)目標(biāo)考核辦法等等。
(2) 發(fā)電運(yùn)行和維護(hù)類。鍋爐、汽輪機(jī)、發(fā)電機(jī)運(yùn)行和檢修規(guī)程等等。
(3) 輸電運(yùn)行和維護(hù)類。例如《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》、《電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導(dǎo)則》等等。
(4) 供電運(yùn)行和維護(hù)類。例如有關(guān)配電系統(tǒng)供電可靠性的管理辦法,供電企業(yè)安全性評(píng)價(jià)等等。
(5) 電力建設(shè)類。例如《電力建設(shè)安全施工管理規(guī)定》等等。
1.2 組織管理狀況
1.2.1 企業(yè)間組織機(jī)構(gòu)
過去電力行業(yè)中企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系是簡單的上下級(jí)關(guān)系,管理方式為行政命令式。隨著電力體制改革的深入,現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,管理關(guān)系已逐步建立以資產(chǎn)為紐帶的關(guān)系,管理方式為法人治理結(jié)構(gòu),尤其是對發(fā)電企業(yè)情況最為普遍。
目前我國電力行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)如圖4所示,其中,國家電力公司與華北、東北、華中、華東、西北5個(gè)網(wǎng)公司之間是總公司與分公司的關(guān)系;與除廣東、內(nèi)蒙、海南以外的其他各省(自治區(qū)、直轄市)電力公司之間是母子公司的關(guān)系。目前,已逐步按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立起以資產(chǎn)為紐帶的管理關(guān)系,包括安全管理關(guān)系。隨著電力體制改革的進(jìn)一步深入,圖4的組織結(jié)構(gòu)還有可能發(fā)生變化。
圖4 我國電力行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)
其中,許多發(fā)電企業(yè)不完全為國家電力公司系統(tǒng)擁有。其企業(yè)間組織機(jī)構(gòu)如圖5所示。
圖5 省電力公司的組織結(jié)構(gòu)
這種法人治理結(jié)構(gòu)下的管理,作為省電力公司是否或如何對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行安全管理,必須采取與之相適應(yīng)的辦法,確定相互的管理關(guān)系和各自的責(zé)任范圍。
1.2.2 企業(yè)間的監(jiān)督關(guān)系
在電力行業(yè),實(shí)行母公司對子公司、總公司對分公司、上級(jí)對下級(jí)的安全監(jiān)督制度,同時(shí)承擔(dān)連帶責(zé)任。安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使安全監(jiān)督職責(zé),并在業(yè)務(wù)上受上級(jí)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。
網(wǎng)省電力公司、發(fā)供電企業(yè)設(shè)有獨(dú)立的二級(jí)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。所謂獨(dú)立,即不與其他業(yè)務(wù)部門合并,以保證安全監(jiān)督的超脫和公正;所謂二級(jí),即直接向決策層負(fù)責(zé),以保證安全監(jiān)督的權(quán)威和力度。所有監(jiān)督機(jī)構(gòu)由行政正職負(fù)責(zé)。但是,在發(fā)電領(lǐng)域由于許多發(fā)電公司是由多方投資的有限責(zé)任公司,總經(jīng)理向董事會(huì)負(fù)責(zé),而這種現(xiàn)代企業(yè)制度是一個(gè)權(quán)利分散、相互制衡的組織結(jié)構(gòu),因此,至上而下的安全監(jiān)督關(guān)系變得復(fù)雜。
安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是監(jiān)督安全生產(chǎn)責(zé)任制、各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度的落實(shí);監(jiān)督設(shè)備危及安全的技術(shù)狀況和人身防護(hù)狀況;編制勞動(dòng)保護(hù)措施和安全技術(shù)措施計(jì)劃;組織配合事故調(diào)查;對事故進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)并提出指導(dǎo)性意見;提出對下一級(jí)安全考核的目標(biāo)等等。
1.2.3 企業(yè)內(nèi)的組織管理
(1) 組織管理為:一個(gè)核心——以行政正職為核心的安全生產(chǎn)責(zé)任制;兩個(gè)體系——安全生產(chǎn)監(jiān)督體系和安全生產(chǎn)保證體系;三級(jí)安全網(wǎng)——企業(yè)、車間、班組。
(2) 技術(shù)管理為:總工程師負(fù)責(zé),生產(chǎn)技術(shù)部門和專責(zé)人組成的技術(shù)管理體系(包括技術(shù)組織和規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)),以設(shè)備作為監(jiān)督對象的五項(xiàng)監(jiān)督(絕緣監(jiān)督、金屬監(jiān)督、化學(xué)監(jiān)督、自動(dòng)化及儀表、繼電保護(hù)),在技術(shù)上保證電網(wǎng)和設(shè)備安全,每項(xiàng)監(jiān)督的內(nèi)容依據(jù)相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而定。
1.2.4 企業(yè)內(nèi)的作業(yè)管理
電網(wǎng)操作以命令方式由調(diào)度下達(dá)操作指令,運(yùn)行值班人員根據(jù)命令填寫操作票,每一步操作的步驟、順序作為執(zhí)行和備案文件,在執(zhí)行中每操作一項(xiàng)都由監(jiān)督員唱票,操作人員復(fù)誦后才能進(jìn)行,所有操作結(jié)束后,操作票存檔。
檢修人員進(jìn)入現(xiàn)場工作必須辦理工作票,辦理工作票有特定的申請程序,審批程序。工作票中應(yīng)明確工作負(fù)責(zé)人、安全監(jiān)護(hù)人、安全措施、注意事項(xiàng)等。部分安全管理工作做得比較好的電力企業(yè)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)文件,將不同工作項(xiàng)目的每一道工作程序、工作要求、注意事項(xiàng)作為執(zhí)行文件執(zhí)行。
電力行業(yè)作業(yè)管理有較多規(guī)定,例如,針對電氣設(shè)備的檢修工作,在工作票的辦理和執(zhí)行過程中就必然涉及到:
(1) 工作許可制——不是想要干什么就可以干什么,不是誰能答應(yīng)就可答應(yīng),必須由工作許可人許可,而工作許可人必須有相應(yīng)資格,且每年公布一次名單。
(2) 工作監(jiān)護(hù)制——“旁觀者清”,必須有1名員工獨(dú)立于工作任務(wù)之外,專職對工作班成員進(jìn)行監(jiān)護(hù)。工作監(jiān)護(hù)人隨工作票中的工作任務(wù)同時(shí)批準(zhǔn)。
(3) 工作間斷、轉(zhuǎn)移和終結(jié)制度——不能想停就停、想走就走,必須對工作現(xiàn)場狀態(tài)有交代,并在工作票上辦理相關(guān)手續(xù)。
1.3 安全工作的實(shí)踐
1.3.1 目標(biāo)管理——“安全文明雙達(dá)標(biāo)”、“創(chuàng)一流”、三項(xiàng)責(zé)任制考核等目標(biāo)管理過程見圖6。
圖6 目標(biāo)考核管理過程
(1) 對經(jīng)營者的目標(biāo)管理。在安全目標(biāo)上,根據(jù)管理的范圍、深度、條件設(shè)定不同的安全業(yè)績目標(biāo),目標(biāo)完成情況與經(jīng)營者的收入掛鉤,每年一次年度考核兌現(xiàn),5年一次大的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。例如,一個(gè)數(shù)萬人的省電力公司發(fā)生5種事故之一(如人身死亡事故),領(lǐng)導(dǎo)班子所有人員的考核收入將減少1/3。
(2) 對企業(yè)的目標(biāo)管理。根據(jù)不同類型的企業(yè)設(shè)定目標(biāo)(如火力發(fā)電廠38個(gè)子目標(biāo);供電企業(yè)101個(gè)子目標(biāo)),對每個(gè)子目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)分,總分作為企業(yè)工作業(yè)績的評(píng)價(jià)依據(jù)。5年前,有66個(gè)發(fā)電廠和供電企業(yè)滿足基本條件,2000年已增加到443個(gè)。這項(xiàng)活動(dòng)使電力企業(yè)總體管理水平有很大提高,安全基礎(chǔ)得到加強(qiáng)。
1.3.2 過程控制——安全性評(píng)價(jià)、安全檢查、技術(shù)監(jiān)督、進(jìn)行整改例如,安全性評(píng)價(jià)管理過程見圖7。安全性評(píng)價(jià)工作包括:
(1) 設(shè)定安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)不同類型企業(yè),依據(jù)規(guī)程、制度制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前已制定:《輸電網(wǎng)安全性評(píng)價(jià)》、《火電廠安全性評(píng)價(jià)》、《水電廠安全性評(píng)價(jià)》、《供電企業(yè)安全性評(píng)價(jià)》等評(píng)價(jià)大綱。
(2) 建立專家?guī)?。主要由長期從事安全、生產(chǎn)技術(shù)的退休專家組成。這些專家必須具備經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)過硬、掌握標(biāo)準(zhǔn)、熟悉程序的條件。
(3) 規(guī)范評(píng)價(jià)程序。按照規(guī)范的程序進(jìn)行評(píng)價(jià)操作。
此項(xiàng)工作類似對一個(gè)人做全面體驗(yàn),首先制訂一個(gè)詳細(xì)的體檢表,然后由各科醫(yī)生診斷,再對癥下藥。但工作量較大,每次需要100人·天。
圖7 安全性評(píng)價(jià)管理過程
1.3.3 綜合分析——可靠性管理
可靠性管理是針對設(shè)備安全的管理手段,應(yīng)用統(tǒng)計(jì)方法綜合分析設(shè)備的運(yùn)行表現(xiàn),如設(shè)備的非計(jì)劃停運(yùn)率(Unplanned Outage Rate)等,運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)和概率原理指導(dǎo)工程設(shè)計(jì)、設(shè)備訂貨、安裝調(diào)試、運(yùn)行管理。
1.3.4 人員培訓(xùn)——采用多種形式
(1) 上崗前培訓(xùn)。新員工需經(jīng)廠(局、公司)、車間、班組三級(jí)安全教育;新?lián)Q崗員工需經(jīng)跟班實(shí)習(xí)和仿真培訓(xùn);在崗人員需要定期培訓(xùn)。
(2) 班組安全日活動(dòng)。公司規(guī)定所有班組每周必須進(jìn)行一次班組安全活動(dòng),學(xué)習(xí)安全通報(bào)、安全規(guī)程,分析本周或上周的安全情況。
(3) 安全錄象、事故通報(bào)、安全教育室等再教育形式。電力出版社每2個(gè)月出一期安全錄象;國家電力公司每月至少1期安全情況通報(bào);各網(wǎng)省公司不定期出安全簡報(bào);各發(fā)供電企業(yè)設(shè)安全教育室。
(4) 反事故演習(xí)。針對電網(wǎng)的薄弱環(huán)節(jié)預(yù)測可能發(fā)生的事故,對組織機(jī)構(gòu)和員工的應(yīng)變能力進(jìn)行培訓(xùn)。
(5) 法規(guī)制度考試。網(wǎng)省電力公司管理人員每3年由國家電力公司組織1次安全生產(chǎn)法規(guī)考試;發(fā)供電及施工企業(yè)管理人員每2年由網(wǎng)省電力公司進(jìn)行1次法規(guī)和規(guī)程考試;對所有員工每年進(jìn)行1次安規(guī)考試。
1.3.5 作業(yè)指導(dǎo)——標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、危險(xiǎn)點(diǎn)分析
(1) 對工作任務(wù)進(jìn)行程序化設(shè)定,形成標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)卡,將工作任務(wù)的流程和內(nèi)容與安全上的要求充分結(jié)合,任何員工只要按照標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)卡去做,就能完成工作任務(wù)并保證安全。
(2) 要求員工作業(yè)前對所處的危險(xiǎn)環(huán)境進(jìn)行分析,明確工作現(xiàn)場周圍的危險(xiǎn)源,采取避免事故的現(xiàn)場措施。如隔離、警示、個(gè)人防護(hù)等。
1.4 安全工作的形勢
1.4.1 事故趨勢
(1) 人身事故逐年下降,見圖8。
圖8 1995~2000年度事故死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖
(2) 電網(wǎng)事故。近10年未發(fā)生大電網(wǎng)事故,見圖9。
(3) 設(shè)備事故。在生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的條件下,設(shè)備事故次數(shù)逐年下降,見圖9。
圖9 1995~2000年度電網(wǎng)及設(shè)備事故統(tǒng)計(jì)圖
1.4.2 全國聯(lián)網(wǎng)的安全形勢
國家電力公司將“西電東送、南北互供、全國聯(lián)網(wǎng)”作為發(fā)展戰(zhàn)略,目前這一戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)開始分步實(shí)施,一些大區(qū)之間的互聯(lián)已經(jīng)形成。
(1) 由于大電網(wǎng)互聯(lián)初期是一種長距離弱聯(lián)系,安全穩(wěn)定問題尤為突出。對于一些已經(jīng)投運(yùn)的500 kV遠(yuǎn)距離送電線路,如天升橋至廣東交直流送電線路,一旦發(fā)生直流雙極閉鎖,將發(fā)生南方電網(wǎng)與云南或貴州電網(wǎng)解列;二灘送出功率由于占川渝電網(wǎng)的比重過大,一旦發(fā)生全停,極有可能引起電網(wǎng)崩潰;此外,東北與華北的互聯(lián),華東與福建的互聯(lián),都存在一定的穩(wěn)定問題。
(2) 大電網(wǎng)一旦發(fā)生事故,后果更為嚴(yán)重。大的交流電網(wǎng)運(yùn)行,在發(fā)生局部事故情況下如果處理不當(dāng),就會(huì)“牽一發(fā)動(dòng)全身”波及全網(wǎng),有時(shí)甚至?xí)o整個(gè)電網(wǎng)帶來災(zāi)難性的后果。從60年代起,在大電網(wǎng)形成比較早的西方國家中,大的電網(wǎng)事故就不斷發(fā)生,近10年來,這類事故并未減少。有的造成幾個(gè)省市幾個(gè)州的大面積停電,有的甚至造成2個(gè)國家的大面積停電。
1.4.3 電力體制改革對發(fā)電企業(yè)的影響
(1) 體制改革的第一步就是網(wǎng)廠分開,發(fā)電企業(yè)必然要面臨資產(chǎn)重組、機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能變化、人員變動(dòng)的過渡過程,對網(wǎng)省公司和發(fā)電企業(yè)都有較大影響。
(2) 新組建的發(fā)電公司安全管理的組織體系和制度體系還有待于進(jìn)一步完善,目前,從機(jī)構(gòu)建設(shè)到安全管理都還不夠完善,如:絕大多數(shù)這樣的發(fā)電公司沒有獨(dú)立的安全機(jī)構(gòu)。
(3) 一些控投電廠,尤其是一些相對控股的電廠,中間隔著董事會(huì),股東方對經(jīng)營者的壓力往往是在經(jīng)營上,經(jīng)濟(jì)帳算得多,安全帳算得少,造成安全投入不夠、組織機(jī)構(gòu)不完善,措施不落實(shí)。
(4) 減人增效實(shí)行的人員分流政策,造成員工思想波動(dòng)大,而且使得大量經(jīng)驗(yàn)豐富、年齡較大的員工離開一線崗位,因而在一定程度上影響了安全生產(chǎn)。
1.4.4 企業(yè)成本壓力與安全投入之間的矛盾逐漸突出
電力體制改革實(shí)際上一直在進(jìn)行中,首先,逐步推向市場的是建設(shè)施工企業(yè);隨后,逐步推向市場的是檢修、修造等附屬企業(yè),目前正推向市場的是發(fā)電企業(yè)。這些企業(yè)在進(jìn)入市場后面臨著較為激烈的競爭,如何控制成本將決定企業(yè)的興衰。發(fā)電企業(yè)進(jìn)入競爭領(lǐng)域后,也必然面臨成本最小化和效益最大化與安全投入之間的矛盾問題,發(fā)電企業(yè)如何保證電網(wǎng)安全、如何保證人身安全將是今后面臨的一個(gè)重要課題。
2 我國電力安全生產(chǎn)的差距和原因
2.1 體制與機(jī)制
2.1.1 缺乏有效的社會(huì)制約機(jī)制
有效的社會(huì)制約機(jī)制是決定安全水平高低的最重要條件。這個(gè)機(jī)制是由多方面因素構(gòu)成的,如圖10所示。
圖10 企業(yè)在安全管理方面受到的制約
在歐美發(fā)達(dá)國家,企業(yè)安全情況不好將面臨:
(1) 法律:有清晰、明確嚴(yán)格的界限,越限必懲。
(2) 行政:政府部門的行政檢查,違法必究。
(3) 輿論:人在社會(huì)中的價(jià)值水準(zhǔn)高,影響大。
(4) 信譽(yù):由于管理信譽(yù)降低,投資者和客戶信心動(dòng)搖,股票值下降。
(5) 銀行:由于銀行認(rèn)為管理有問題,增加貸款條件和難度。
(6) 保險(xiǎn):由于法律規(guī)定必須為員工保險(xiǎn),所有保費(fèi)提高。
(7) 工會(huì):要求改善勞動(dòng)條件和安全水平。
(8) 傷亡者:可能上訴法庭和要求高額賠償。
在這樣的社會(huì)制約機(jī)制中,一個(gè)企業(yè)的安全水平如果低,所面臨的風(fēng)險(xiǎn)或受到的損失非常大。
2.1.2 企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)不足
由于社會(huì)制約機(jī)制未充分建立起來,企業(yè)的價(jià)值與社會(huì)的價(jià)值不統(tǒng)一,安全就是效益并沒有充分體現(xiàn)。例如,安全上出了問題或發(fā)生人身事故,我們的許多企業(yè)尤其是小企業(yè)除了損失幾萬元錢,別的影響并不大。因此,只有在充分的外部制約下,企業(yè)內(nèi)部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓(xùn)才能得到落實(shí),否則就無法生存;而在缺乏外部制約的情況下,企業(yè)內(nèi)部的安全投入、組織管理、制度保證、人員培訓(xùn)就難以落實(shí),安全得不到應(yīng)有的重視和保障。
圖11 企業(yè)的安全保證機(jī)制
企業(yè)對安全的重視程度,除了企業(yè)家的道德自律外,主要取決于外部制約作用的大小,如圖11所示。如果外部制約力強(qiáng),對搞好安全工作的激勵(lì)也就相應(yīng)增加,對安全機(jī)制的建立和執(zhí)行的主動(dòng)性也就增加,這些正是保障安全的決定因素,是政府或上級(jí)部門所不能替代的。
目前,在我國的社會(huì)制約機(jī)制中,盡管尚不成熟,但對大中型企業(yè)較為有效,而對于小型企業(yè),所受到的外部制約機(jī)制主要來自政府方面的壓力或上一級(jí)公司的壓力,其它因素起到的作用較小,尤其是對于一些多種經(jīng)濟(jì)成分的小企業(yè),制約力有限,電力行業(yè)中的小企業(yè)也如此。
2.1.3 企業(yè)的數(shù)量超過了政府的監(jiān)管能力
由于我國處于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段,大大小小的企業(yè)數(shù)量驚人,社會(huì)其它制約機(jī)制尚未建立,僅有的政府監(jiān)督也由 于管理的幅度超過了監(jiān)管能力,使大多數(shù)企業(yè)在安全管理上基本上不受到任何制約。更何況一些地方政府與企業(yè)之間有特殊關(guān)系,在立場上沒有站在保護(hù)勞動(dòng)者安全一邊,對企業(yè)的監(jiān)管成了監(jiān)護(hù),安全上存在的問題得不到糾正和改進(jìn)。因此,在對企業(yè)的外部制約因素中,靠僅有的政府制約來解決目前的安全生產(chǎn)狀況,成效有限且難以持久。
如電力行業(yè)由于減人增效,為了保證社會(huì)穩(wěn)定,大量人員剝離后成立的三產(chǎn)性公司不計(jì)其數(shù),管理層次增加,力度衰減,省一級(jí)電力公司已經(jīng)感到力不從心。而發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)性企業(yè)一般都規(guī)模較大,企業(yè)總數(shù)量很少,也使得外部制約機(jī)制容易充分發(fā)揮作用,政府監(jiān)督也相對容易得多。
2.2 法規(guī)制度
2.2.1 在法規(guī)制度的制訂方面
(1) 發(fā)達(dá)國家法規(guī)制度的制定能夠充分平衡各方面的利益,同時(shí)也容易被各方接受。而我國許多法律是由部門起草的,部門的傾向性與公平性存在矛盾,權(quán)威性下降。
(2) 發(fā)達(dá)國家法規(guī)制度的制定有嚴(yán)格的程序,少數(shù)人的意志難以左右。而我國領(lǐng)導(dǎo)意志影響較大,有利有弊:利是決策快,可以迅速發(fā)現(xiàn)和解決問題;弊是法規(guī)體系不完整,隨意性大,對負(fù)面影響估計(jì)不充分,造成法規(guī)制度的時(shí)效性和權(quán)威性下降。
(3) 發(fā)達(dá)國家的法規(guī)制度不僅嚴(yán)謹(jǐn),而且明確,易于執(zhí)行。而我國缺乏層次分明、體系清晰的制度體系。電力行業(yè)制度建設(shè)常常采用“打補(bǔ)丁”的方式,一段時(shí)期內(nèi)某類事故突出,則相應(yīng)地下發(fā)一套針對該類事故的管理制度,最后造成制度雖然齊全,但相互重疊,體系不清,可操作性差。
2.2.2 在法規(guī)制度的執(zhí)行方面
安全法規(guī)制度的執(zhí)行差距較大,發(fā)達(dá)國家的法規(guī)制度不定則已,定了就一定要保證執(zhí)行。日本東京電力公司是世界上公認(rèn)管理水平非常高的企業(yè),安全方面的法規(guī)制度并不比我們多,有的法規(guī)制度還是抄我們國家電力公司的,但執(zhí)行起來卻非常認(rèn)真。
總之,法律、法規(guī)和制度方面的差距對安全的影響是巨大和深遠(yuǎn)的。
2.3 物質(zhì)基礎(chǔ)
2.3.1 由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約,即便是相對較好的電力行業(yè),自動(dòng)化、機(jī)械化程度仍然很低,勞動(dòng)生產(chǎn)率也有很大差距。大量國外可以由自動(dòng)化、機(jī)械化完成的工作,我們要靠人來完成。因此,同樣性質(zhì)的事故,國外可能是以設(shè)備損壞為代價(jià),而我們可能是以生命為代價(jià)。
2.3.2 由于勞動(dòng)力相對便宜,企業(yè)從自身利益出發(fā),在許多情況下,即便有條件也不愿意采用先進(jìn)設(shè)備,例如電力建設(shè),大量的人在相對危險(xiǎn)的環(huán)境中工作,人身事故的概率也必然增加。國外一些大的電力公司可以做到1年不發(fā)生死人事故,而我們卻很難做到。
2.3.3 從事危險(xiǎn)行業(yè)的往往是簡單勞動(dòng),也往往是競爭最激烈的市場,如電力建設(shè)中分包出去的一些施工任務(wù),誰的成本低,誰就有競爭力。目前缺乏明確、具體和可操作性強(qiáng)的法律來統(tǒng)一門檻的高度,從而解決準(zhǔn)入問題,不然出了事幾萬元就可以處理,風(fēng)險(xiǎn)成本很低。
2.4 管理實(shí)踐
2.4.1 管理觀念的差別
(1) “一不怕苦,二不怕死”與“以人為本”。將特殊情況下所鼓勵(lì)的精神不加選擇地弘揚(yáng),使得個(gè)人對危險(xiǎn)的重視不以為然。如同樣是消防演習(xí),一個(gè)重視如何救火,一個(gè)重視如何逃生。
(2) “違章必究”與“清楚原因比什么都重要”。在歐美一些國家的電力企業(yè),對人員失誤造成的事故一般不予處罰,認(rèn)為處罰政策會(huì)導(dǎo)致事故原因分析的失真。這和我們的國情有很大的差別。
(3) “強(qiáng)化管理”與“人總會(huì)有失誤”。這兩個(gè)不同的管理觀念將導(dǎo)致管理手段的不同,在“人總會(huì)有失誤”這種觀念下,企業(yè)更重視如何采用技術(shù)手段來防止失誤。反之,企業(yè)更重視如何采取組織手段來防止人的失誤。
(4) “工作監(jiān)護(hù)”與“獨(dú)立執(zhí)行”。在電氣設(shè)備狀態(tài)變更的操作過程中,我們執(zhí)行的是操作監(jiān)護(hù)制度,即一人按操作票逐條執(zhí)行操作,一人監(jiān)護(hù)操作人的每步執(zhí)行過程,這種制度在一定程度上能防止發(fā)生誤操作事故,但同時(shí)也存在著相互依賴的問題。歐美一些國家的電力公司更強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的責(zé)任心,電氣操作完全由個(gè)人獨(dú)立完成。
2.4.2 管理方法的差別
(1) 運(yùn)動(dòng)式管理與制度化管理。在我們國內(nèi),政府對企業(yè)、上級(jí)對下級(jí)經(jīng)常采用的管理方式是會(huì)議、文件和檢查,這種方式在法規(guī)制度不健全的情況下,能夠起到一些作用,但在制度逐步健全的情況下,則效果越來越小,甚至?xí)χ贫然芾懋a(chǎn)生沖擊。發(fā)達(dá)國家的電力企業(yè)在安全管理方式上基本不采用這種運(yùn)動(dòng)式的辦法,有會(huì)議也是討論哪條法規(guī)制度需要修改,有文件也是公布哪些規(guī)定作了調(diào)整,檢查雖有,但很少。
(2) 組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)服務(wù)。電力行業(yè)與全國其它行業(yè)一樣,長期以來形成的工作傳統(tǒng),把管理僅僅看成是領(lǐng)導(dǎo),而服務(wù)意識(shí)很淡薄。國外一些電力企業(yè),在對員工提要求的同時(shí),也替員工考慮得很周到細(xì)致,例如發(fā)到員工手中的安全手冊,完全是按照員工的工作內(nèi)容編排的,深入淺出,一看就懂,充分考慮了員工的工作特點(diǎn)和接受能力等。
(3) 宣傳教育與技能培訓(xùn)。中國電力企業(yè)對員工的安全教育往往是單向的,而國外電力公司強(qiáng)調(diào)的是技能培訓(xùn)。法國電力公司有十幾個(gè)培訓(xùn)基地,全部是實(shí)際工作條件和環(huán)境,新職工是在身臨其境的工作環(huán)境中接受培訓(xùn),在掌握工作技能的同時(shí),掌握相應(yīng)的安全知識(shí)。
2.4.3 管理能力的差距
在電力行業(yè)中,中國的安全管理在世界電力工業(yè)中處于較好的水平,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(1) 電網(wǎng)安全方面。中國的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和技術(shù)發(fā)展水平較發(fā)達(dá)國家雖有一定的差距,但通過加強(qiáng)管理,統(tǒng)一調(diào)度,十幾年來沒有發(fā)生大的電網(wǎng)事故。
(2) 設(shè)備安全方面。中國的電力設(shè)備事故在生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的條件下,事故絕對次數(shù)逐年減少,某些設(shè)備運(yùn)行可靠性指標(biāo)接近和超過發(fā)達(dá)國家水平。
(3) 人身安全管理方面。目前雖有差距,但管理水平差距在逐漸減小。過去,不發(fā)生人身死亡事故的省電力公司幾乎沒有,但目前在設(shè)備狀態(tài)、自動(dòng)化、機(jī)械化水平與發(fā)達(dá)國家相差較大的條件下,2000年已有14個(gè)省電力公司做到不發(fā)生人身死亡事故。
2.5 人員素質(zhì)
這種差距體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是在同一企業(yè)不同工種之間的差距,二是同一工種在不同企業(yè)的差距。電力生產(chǎn)運(yùn)行單位員工一般有較高的素質(zhì),安全意識(shí)也比較強(qiáng);而在電力施工企業(yè),一些技術(shù)要求不高的崗位,大量雇用民工和低素質(zhì)員工,這些崗位往往收入比較低。一方面對自身的安全重視程度低,另一方面也不懂得如何去重視。按照馬斯洛理論,對他們來說,往往維持基本的生活需求比安全的需求更迫切。在這種情況下,如果企業(yè)再放松安全教育,則問題更嚴(yán)重。
3 我國電力安全生產(chǎn)的對策和建議
3.1 重視物質(zhì)基礎(chǔ)的作用
社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是決定安全水平的基礎(chǔ)條件。電力工業(yè)在生產(chǎn)領(lǐng)域是技術(shù)密集、資金密集性行業(yè),盡管在國內(nèi)與其它行業(yè)相比,物質(zhì)基礎(chǔ)相對較好,但與國外發(fā)達(dá)國家相比,自動(dòng)化、機(jī)械化程度尚有一定差距。作業(yè)人員在危險(xiǎn)場所時(shí)間越長,頻繁程度越大,失誤也就越多,發(fā)生事故的可能性也就越大。問題在于如何在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平下將事故控制在最小限度。
重視物質(zhì)基礎(chǔ)的作用,不等于否認(rèn)人的作用。但不考慮現(xiàn)在的社會(huì)生產(chǎn)力水平、現(xiàn)有的物質(zhì)基礎(chǔ)條件的作用,就不能真實(shí)客觀地反映出安全中出現(xiàn)的問題。
3.2 建立外部約束機(jī)制
作為一個(gè)企業(yè),其內(nèi)在動(dòng)力是追求效益。為把安全工作做好,必須逐步建立外部制約機(jī)制。
(1) 提高企業(yè)對傷亡人員的賠償標(biāo)準(zhǔn)。一方面加強(qiáng)了對勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù),另一方面促使企業(yè)對效益與安全投入(不僅僅是物質(zhì)上的)之間的平衡重新進(jìn)行審視和估計(jì)。
(2) 所有企業(yè)必須為勞動(dòng)者提供工傷保險(xiǎn)。安全管理越差,安全風(fēng)險(xiǎn)則越高,因而企業(yè)的付出也必然增加,想要減少付出,必須提高安全水平。
(3) 對事故制定公開曝光制度。國家電力公司在1996年實(shí)行死亡事故登報(bào)制度,包括企業(yè)法人代表姓名、簡要過程等,堅(jiān)持至今,有很好的效果。
(4) 加強(qiáng)工會(huì)組織的作用。
(5) 進(jìn)一步制定和完善明確的、可操作性強(qiáng)的不同行業(yè)、不同企業(yè)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
(6) 支持和培育中介組織,對企業(yè)提供專業(yè)性的服務(wù)。
總之,外部機(jī)制是決定一個(gè)企業(yè),乃至一個(gè)社會(huì)安全水平的決定性因素。
3.3 完善管理制度
(1) 進(jìn)一步完善制度。目前電力行業(yè)總體上說制度是基本健全的,但仍存在體系不清、隨意性大的問題。需要通過一套如何建立制度的程序規(guī)定來保證規(guī)章制度的有效性和實(shí)用性。
(2) 在完善和清理企業(yè)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,盡快完成由運(yùn)動(dòng)式管理向制度化管理的過渡,以實(shí)現(xiàn)“長治久安”的目標(biāo)。
(3) 進(jìn)一步提高自動(dòng)化、機(jī)械化水平,減少和消除危險(xiǎn)源,創(chuàng)造安全的工作環(huán)境;采用先進(jìn)的自動(dòng)控制設(shè)備,減少人員在危險(xiǎn)場所工作的時(shí)間、人數(shù)和頻度;積極采用技術(shù)防誤措施,對人員的失誤進(jìn)行控制;通過加強(qiáng)采購管理和及時(shí)維護(hù),提高設(shè)備的可靠性等。
3.4 提高員工素質(zhì)
(1) “安全第一”和“以人為本”是現(xiàn)代企業(yè)安全工作的宗旨和應(yīng)有的企業(yè)文化和企業(yè)道德,需向全體員工尤其是決策層灌輸。
(2) 通過技能培訓(xùn)達(dá)到安全教育的目的。孤立地進(jìn)行安全培訓(xùn)效果有限,必須結(jié)合工作模擬進(jìn)行。應(yīng)該有模擬真實(shí)現(xiàn)場的設(shè)備、設(shè)施,在實(shí)際訓(xùn)練中進(jìn)行安全意識(shí)的養(yǎng)成教育。
3.5 處理好改革與安全的關(guān)系
電力體制改革將要打破現(xiàn)有的管理格局。其中首先是網(wǎng)廠分開,還有可能包括電網(wǎng)管理的分割。由于電網(wǎng)運(yùn)行的特點(diǎn),電網(wǎng)的安全運(yùn)行依賴于電網(wǎng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。中國能在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、設(shè)備質(zhì)量、自動(dòng)化水平相對落后的條件下,保證十幾年不發(fā)生電網(wǎng)穩(wěn)定破壞事故,而美國這樣一個(gè)條件優(yōu)越的電網(wǎng)卻頻頻發(fā)生大電網(wǎng)事故,很大程度上是管理體制不同帶來的結(jié)果。美國的電網(wǎng)是分割管理的,發(fā)電與電網(wǎng)分別由不同的公司擁有,電網(wǎng)與電網(wǎng)之間也由不同的公司擁有,很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此建議在進(jìn)行電力體制改革時(shí),要特別重視可能會(huì)對電力安全帶來的影響,處理好改革與安全的關(guān)系。
在網(wǎng)廠分開問題上,發(fā)電企業(yè)獨(dú)立前,受制于電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè),電網(wǎng)在對發(fā)電企業(yè)的安全管理上,既要考慮發(fā)電的安全,也要考慮電網(wǎng)的安全;既要考慮企業(yè)利益,也要考慮社會(huì)影響。社會(huì)對電網(wǎng)安全運(yùn)行的壓力,可以通過電網(wǎng)管理者直接傳遞到發(fā)電管理者身上。局部利益和整體利益的關(guān)系可以在企業(yè)內(nèi)部得到調(diào)整。發(fā)電企業(yè)獨(dú)立后,發(fā)電企業(yè)管理者向投資人負(fù)責(zé),而投資人并不直接承擔(dān)電網(wǎng)安全的責(zé)任,他們關(guān)心更多的是企業(yè)的效益。安全穩(wěn)定所需要的統(tǒng)一協(xié)調(diào)關(guān)系,建立在脆弱的協(xié)議基礎(chǔ)上。
因此,如何處理好體制改革與安全管理,尤其與電網(wǎng)安全運(yùn)行之間的關(guān)系,建議國家在制定電力體制改革方案時(shí),予以充分考慮。
3.6 解決好現(xiàn)代企業(yè)制度下的安全管理關(guān)系
由于現(xiàn)代企業(yè)制度的管理方式是根據(jù)《公司法》建立的,權(quán)力分散、相互制約是現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)重要特點(diǎn)。過去“安全第一責(zé)任人”的責(zé)任制已不適應(yīng)今后的發(fā)展方向。因此,對于企業(yè)來說,在管理上采取追究個(gè)人責(zé)任的辦法也將出現(xiàn)一些問題。
因此,建議對一些法人治理結(jié)構(gòu)完整的大型企業(yè)集團(tuán)的安全管理問題進(jìn)行專門研究,以適應(yīng)今后發(fā)展的需要。
3.7 解決好影響電網(wǎng)安全的外部環(huán)境
目前,影響電網(wǎng)安全的外部環(huán)境一是偷盜問題,二是《森林法》與《電力設(shè)施保護(hù)條例》的沖突。關(guān)于偷盜線路塔材造成的電網(wǎng)停電事故日漸突出,考慮到電力的公用性,建議不要作為一般企業(yè)的財(cái)產(chǎn)損失對待,加大打擊力度。另一問題是電網(wǎng)安全與《森林法》的沖突。由于電網(wǎng)的高壓線路必須與周邊的樹木保持安全距離,否則就有可能引發(fā)短路事故,造成事故范圍向電網(wǎng)內(nèi)部延伸。而樹木的生長常常進(jìn)入線路的安全距離,這就需要進(jìn)行一些必要的砍伐,從而引起電力和林業(yè)之間的糾紛。建議立法機(jī)構(gòu)給予考慮,通過法律的制定和調(diào)整解決此類問題。
除人力不可抗拒的自然災(zāi)害外,通過我們的努力,所有事故都可以預(yù)防;任何隱患都可以控制。
這是要求管理者和員工必須堅(jiān)定的信念,目的是要在設(shè)備、技術(shù)水平相對落后的條件下,充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)作用,面對現(xiàn)實(shí),迎接挑戰(zhàn)。 (方 曉)
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